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Comptes rendus d'ouvrages

Territorial Disputes in the South China Sea: Navigating Rough Waters, Jing Huang and Andrew Billo, eds.

2015, Palgrave Macmillan, 212 p.
Philippe Le Failler
p. 180-184
Référence(s) :

Jing Huang and Andrew Billo, eds., Territorial Disputes in the South China Sea: Navigating Rough Waters, 2015, Palgrave Macmillan, 212 p.

Texte intégral

1Rassemblant les actes d’une conférence tenue en mars 2013 à Singapour au sein de la Lee Kuan Yew School of Public Policy, cet ouvrage permet de faire le point sur les enjeux du litige territorial de la mer de Chine du Sud. Très équilibré quant à la nationalité de ses intervenants, une dizaine de spécialistes des questions de défense, de droit et des relations internationales, cet ouvrage précieux (68£), pose la question en quatre chapitres : origines de la question – dimension juridique – rôle de l’ASEAN – perspectives régionales.

2Situés au sud de ce qu’il est convenu d’appeler « la mer de Chine » (du Sud, Occidentale ou Orientale selon le point de vue où l’on se place), les Spratleys, un vaste archipel d’îlots coralliens inhabités dont la majorité est submergée à marée haute, fait l’objet depuis un demi-siècle d’un contentieux territorial. Pour tout ou partie, les pays environnants en revendiquent la souveraineté. Afin de soutenir la légitimité de leurs demandes, Vietnam, Philippines, Malaisie, Brunei et Taiwan invoquent les règles du droit de la mer. Ils entendent adosser leurs revendications à des critères de proximité, de continuité du plateau continental ou encore d’éléments historiques faisant de ces récifs une extension du territoire national. Depuis quarante ans, les uns et les autres occupant quelques îles, la situation restait sous contrôle.

3Placée sur une des routes maritimes commerciales les plus fréquentées du monde, et donc vitale pour la Chine, le Japon et la Corée, cette mer semi-fermée ne vaut pas seulement pour l’avantage géostratégique que procure sa maîtrise. Chaque île occupée, pour peu que sa souveraineté soit reconnue, ouvre à qui les contrôle une vaste zone économique exclusive. Les ressources halieutiques comme les champs d’hydrocarbures que le sous-sol marin est susceptible de receler aiguisent les appétits.

4Or, la Chine, pourtant distante, revendiquait ces îles depuis longtemps, en particulier pour les îles Paracels, ce qui occasionnait parfois des combats avec les forces vietnamiennes (1988). Au cours des dernières années, les autorités chinoises ont péremptoirement revendiqué la possession de l’entièreté de la mer de Chine du Sud, incluant les archipels Spratleys et Paracels. Elles s’appuient sur une carte publiée en 1947 qui englobe en pointillé l’ensemble de la mer de Chine jusqu’au golfe de Thaïlande dans une vaste zone en forme de U dite « langue de bœuf » (cow tongue), ou encore 9-dash line, censée représenter l’étendue de ses revendications. L’idée d’une souveraineté s’exerçant sur des territoires non adjacents, un concept plutôt occidental, n’était jusqu’alors pas formellement admise dans la région.

5Depuis 2011, rompant avec le statu quo qui prévalait jadis, une épreuve de force est engagée. Les soldats de l’armée populaire ont entrepris d’occuper une partie des îles en les étendant artificiellement en vue d’installer des bases militaires dotées d’aérodromes et d’infrastructures portuaires (à moindre échelle, le Vietnam fait de même). À l’instar du contentieux des îles Senkaku/Diaoyu qui l’oppose au Japon, on évoque l’application d’une nouvelle doctrine chinoise parfois qualifiée d’« affirmation réactive », qui tend à répondre ou à créer des incidents frontaliers par une démonstration de force combinée à une campagne d’opinion dans le but d’obtenir une rectification des limites territoriales.

6La disproportion des forces militaires en présence est telle que nul ne semble en mesure d’entraver cette stratégie, pas même le droit international dont Pékin réfute la légitimité de certaines dispositions. La surenchère se traduit par une tension militaire accrue faisant la une des quotidiens. Les images des navires de pêches abordés ou attaqués en mer au canon à eau entraînent des poussées nationalistes et des manifestations de rue qui tournent parfois en émeutes antichinoises, au Vietnam notamment (2012).

7Le refus de se livrer à une négociation d’ensemble laisse la Chine maîtresse du jeu et libre d’imposer aux autres pays des négociations bilatérales forcément déséquilibrées. Incapables de former un front commun, ces derniers en appellent à l’ASEAN et à la puissance américaine pour contrer les ambitions chinoises. De régionale, la question devient internationale, difficile à dénouer, dont la solution ne peut être que politique. C’est en substance ce qu’indiquent dans leur introduction Jing Huang et Sharinee Jagtiani.

8Dans une intervention sobre et balancée rappelant les origines du contentieux, la vietnamienne Nguyễn Thị Lan Anh ne se limite pas à défendre la position de son pays mais livre un exposé concis et détaillé des données historiques, du corpus légal applicable et des enjeux économiques et géostratégiques qui tendent à rendre inextricable les revendications des uns et des autres. Le point de vue des autorités vietnamiennes est discrètement évoqué, qui tient à un règlement du problème par la voie juridique et préconise une discrète association des pays d’Asie du Sud-Est pour contrer les menées de Pékin. On craint que cette pugnacité chinoise ne soit motivée, entre autres, par des raisons de politique intérieure ; en effet, tout sursaut nationaliste lié aux événements extérieurs a comme effet de renforcer le pouvoir de l’exécutif. À mots couverts, on devine un regret du statu quo ante, certes jugé insatisfaisant en son temps, mais dont les vertus dilatoires apparaissent oh combien préférables aux risques actuels.

9À sa façon, Zhang Xinjun lui répond en précisant le point de vue chinois. Refusant toute internationalisation de la question (c’est-à-dire une médiation ou une présence américaine), la Chine s’en tient à la politique de normalisation jadis initiée par Deng Xiaoping visant à « mettre les querelles de côté et poursuivre un développement conjoint. » (M. Zhang omet que la citation débute par « Affirmer notre souveraineté […] ». Au terme d’arguties juridiques, il allègue que les territoires disputés se trouvent hors du champ couvert par la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (United Nations Convention on the Law of the Sea — UNCLOS) et, partant, relèvent d’un règlement séquencé et bilatéral. Quant à la pertinence des « titres historiques » mentionnés par l’article 15 dudit traité, Pékin en admet le principe mais en conteste la validité dans ce cas précis. Ce faisant, M. Zhang disqualifie l’argumentation philippine telle que présentée en janvier 2013 devant la Cour d’arbitrage internationale en préjugeant d’ailleurs de ses conclusions, ce qui semble indiquer que la Chine ne se tiendrait nullement engagée par ces dernières s’il advenait qu’elles lui fussent défavorables.

10Approfondissant l’analyse de cette action en justice intentée par les Philippines envers la Chine, Robert Beckman, en professionnel du droit maritime, précise la loi mais aussi ses limites. Il rappelle qu’en 1996 la Chine déclara formellement ne pas accepter le mécanisme procédural de l’UNCLOS (article 298) en matière de contentieux territorial. En conséquence, la Chine a refusé de participer à l’arbitrage en cours, lequel se poursuit néanmoins. Dès lors, et puisque les instances arbitrales ne sont pas en mesure de statuer sur les questions de souveraineté territoriale (les îles), l’action intentée par les Philippines se trouve limitée dans sa portée et, au mieux, statuera sur le seul point des seules zones maritimes. Elle évaluerait, par exemple, dans quelle mesure la Chine a interféré avec les droits qu’ont les Philippines d’exploiter leurs ressources dans la zone économique exclusive (EEZ). Si l’on comprend bien, l’enjeu est avant tout de battre en brèche la revendication chinoise d’une mer de Chine du Sud lui appartenant tout entière. En résumé, si une île est occupée par une puissance, le territoire maritime environnant s’étendant sur 12 miles nautiques y est annexé mais nul ne peut se prévaloir de droit souverain sur l’ensemble de la mer. D’autres points de droit doivent eux aussi être précisés, du type : un récif est-il une île ? En effet, une île relève de la souveraineté d’un pays, un simple récif non, et tous peuvent y pécher.

11Non susceptible d’appel, cet arbitrage ne résoudra rien mais statuera sur des principes sans présumer d’une entente bilatérale. Ses résultats sont très attendus des pays environnants qui y verront, en cas de succès pour les Philippines, un encouragement à renforcer leur présence sur les îles, ajoutant à la compétition en cours.

12Comment Manille en est-elle venue à poursuivre Pékin devant les Nations unies, suscitant son courroux et augmentant la tension régionale ? Angelo Jimenez récapitule les phases de tension et de négociation qui se sont succédé au cours des vingt dernières années. En 2012, l’occupation par l’armée chinoise de certains récifs du groupe Kalayaan et de l’atoll de Scarborough Shoal (situé à 135 miles des côtes philippines et à 530 miles de Hainan) démontre l’incapacité dans laquelle se trouve Manille d’y répondre par la force.

13Les Philippines ont poursuivi trois pistes de résolution de la question : une médiation par l’entremise de l’ASEAN, l’option légale avec l’UNCLOS et les négociations avec Pékin. Le « code de conduite » préconisé par l’ASEAN, trop timoré et imprécis, échoua. Les négociations avec la Chine, qui semblaient fructueuses, n’aboutirent pas et causèrent un scandale aux Philippines lorsque furent avérés des faits de corruption. Reste l’UNCLOS, seul espoir de voir établie une base légale pour les revendications philippines. L’hostilité de Pékin à cette voie légale est contrebalancée par des liens renforcés avec les États-Unis.

14La position de Taiwan, nous rappelle Hui-Yi Katherine Tseng, reste fragile et ambiguë. C’est la République de Chine qui instaura la 9-dash line, aussi existe-t-il un accord tacite avec la Chine continentale pour considérer comme chinoise cette vaste étendue maritime. Taiwan, qui n’est pas à l’ONU, entretient des liens privilégiés avec les États-Unis tout en poursuivant une politique de bon voisinage avec la Chine, son premier partenaire économique, qui la presse d’initier une coopération en mer du Sud, pour l’exploitation pétrolière notamment. Aussi Taiwan procède-t-elle avec cautèle, consciente qu’un choix de sa part la plongerait dans un dilemme dont elle aurait à pâtir car toute justification des prétentions chinoises remettrait en cause son existence en tant qu’état indépendant.

15Refusant d’adopter une position officielle à ce sujet, l’ASEAN, divisée et comme paralysée, ne peut jouer le rôle de bons offices qui devrait lui incomber. « One Community, One Destiny », tel est le slogan de L’ASEAN, mais elle implique un consensus ici introuvable. Le statut de demandeur de cinq de ses membres risque de les opposer entre eux, quand d’autres pays craignent d’altérer leurs relations avec la Chine. Yee Kuang Heng met en avant que la neutralité de certains pays membres, Singapour en tête, conduit l’organisation à réitérer ses injonctions de retenue dans l’usage de la force et à promouvoir des solutions négociées, dont elle n’est pas partie prenante.

16C’est aussi un constat d’échec que dresse Walter Lohman qui détaille cette inexpérience dans l’art de gérer une crise, cette défaillance à jouer un rôle actif dans la sécurité régionale. Outre la crédibilité de l’ASEAN, déjà mise à mal par la démarche des Philippines auprès de l’UNCLOS, sa faiblesse structurelle et la capacité qu’à la Chine de jouer des divergences en son sein risque fort de diminuer l’engagement de certains de ses membres et de briser ses ambitions de centralité. Par sa brutalité et son mépris des règles admises, l’attitude chinoise commence à inquiéter les membres de l’ASEAN.

17Que reste-t-il alors ? Une implication plus forte des États-Unis est-elle souhaitable et possible ? Patrick Cronin, rappelle les traités militaires qui les lient au Japon et aux Philippines, tout comme l’annonce du président Obama de redéployer 60 % de ses forces navales dans la zone Asie-Pacifique à l’horizon 2020. Cet acte volitif est toutefois suspendu à l’évolution du budget accordé à la Défense américaine, alors que son équivalent chinois se cesse de croître. Quant à l’action diplomatique des États-Unis, elle est grevée par son refus d’adhérer à l’UNCLOS. À la recherche de solution, l’auteur plaide pour des liens accrus avec l’ASEAN dont la centralité devrait être reconnue. Ceci étant, on voit mal dans quelle mesure cette organisation y gagnerait une efficacité accrue ou une crédibilité retrouvée. Il est aussi question d’une amélioration des contacts entre les forces militaires chinoises et américaines en vue de prévenir toute escalade que pourrait engendrer un incident mineur. Là encore, on s’attaquerait aux symptômes, pas aux fondements du problème.

18Il revient à Yang Fang de s’interroger sur les façons de sortir de l’impasse diplomatique. De son point de vue, il importe que l’ASEAN puisse parler d’une seule voix. Aussi ses membres les plus impliqués, les Philippines et le Vietnam en tête, devraient œuvrer à un front commun, seul moyen de peser dans les négociations asymétriques avec la Chine. Il en appelle aussi à la solidarité des autres pays qui (Cambodge excepté, dont les liens avec Pékin sont de notoriété publique), auraient tout à gagner à renforcer le dispositif commun. En somme, faute de régler d’abord en eux ce qui aurait pu rester un problème régional, les pays de l’ASEAN se retrouvent otages d’un antagonisme entre superpuissances.

19Dans sa conclusion, Andrew Billo note que l’attitude chinoise, exercée au nom de la défense de ses intérêts vitaux et pour le contrôle des voies commerciales, apparaît de prime abord comme univoquement provocatrice à l’encontre des pays de l’ASEAN, mais pas seulement. La question s’inscrit dans le cadre géostratégique d’un affrontement larvé sino-américain. En quête d’une reconnaissance de son statut de première puissance d’Asie, la Chine, soucieuse de modifier l’ordre global à son avantage, tend à contester la présence militaire américaine dans ce qu’elle considère comme son aire d’expansion naturelle. Plutôt que de s’opposer directement aux États-Unis, ou bien de négocier avec eux, elle préfère jouer du fait accompli puisque chaque avancée de sa part, atoll par atoll, parce que non suivie d’une réaction américaine, met à mal les accords d’assistance signés entre l’Amérique et ses partenaires, notamment les Philippines.

20Pour le principe, le soutien américain est acquis, mais la question demeure : jusqu’où les États-Unis sont-ils prêts à aller pour contrer les ambitions chinoises, se battront-ils pour quelques récifs ? Une interrogation qui vaut aussi pour le Japon. Si, du point de vue américain, on reste persuadé que de la bonne entente avec la Chine dépendent la stabilité et la paix dans la région, faut-il pour autant laisser agir une Chine péremptoire qui, par ses revendications et ses prises de possession, bafoue nombre de traités et met en péril l’ordre international ? C’est toute l’étendue du dilemme.

21Andrew Billo rappelle avec justesse que les États-Unis sont assez mal placés pour évoquer les vertus de la législation internationale car l’histoire récente les a vus ignorer les arrêts de la Cour internationale de justice et, du reste, ils n’ont pas signé l’UNCLOS. En somme, l’exceptionnalisme américain en matière de politique étrangère, son credo dans l’inaptitude des institutions internationales existantes, ne peuvent qu’encourager la Chine à suivre une voie analogue.

22Pointant les risques d’escalade qu’occasionnent la surenchère nationaliste, les prises de possession hors du cadre légal et les exercices militaires à répétition, M. Billo entr’aperçoit néanmoins quelque espoir de résolution, ou pour le moins d’apaisement. Il souligne avec raison que les richesses en hydrocarbures des îles Spratleys sont encore hypothétiques ; quant aux ressources halieutiques des profondeurs, elles nécessitent, pour être exploitées si loin des côtes, une flotte de pleine mer dont les pays qui en revendiquent l’accès ou la propriété ne sont pas encore pourvus. Une chose est sûre : le contentieux en cours, par les risques qu’entraînent les intimidations militaires, interdit à chacun de mettre en valeur le potentiel sous-jacent. Autant d’éléments qui seraient susceptibles de mener vers une exploitation conjointe et un développement mutuel, quand l’intérêt économique bien compris des uns et des autres, Chine comprise, permettrait de mettre de côté les motifs de fâcherie.

23Le ton général de cet ouvrage, que d’aucuns s’accorderont à trouver utile et documenté, reste d’une grande prudence, trop peut-être. Il reste très singapourien dans son approche en prônant la quête d’une solution pacifique, permanente et durable tout en maintenant une égale coopération avec les États-Unis et la Chine. Ce faisant, on évite de trancher : la question de la mer de Chine du Sud se pose-t-elle en tant que telle ou fait-elle l’actualité par la volonté chinoise d’en faire l’outil d’une contestation de l’ordre géopolitique préexistant ? Si l’on veut bien considérer l’accroissement de ses capacités militaires, le développement d’une rhétorique nationaliste et le regain de contentieux frontaliers qu’elle entretient avec les pays frontaliers, on est en droit de s’interroger sur l’agenda que poursuit la Chine, une question qui dépasse largement la cadre semi-fermé de la mer de Chine du Sud.

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Pour citer cet article

Référence papier

Philippe Le Failler, « Territorial Disputes in the South China Sea: Navigating Rough Waters, Jing Huang and Andrew Billo, eds. », Moussons, 27 | 2016, 180-184.

Référence électronique

Philippe Le Failler, « Territorial Disputes in the South China Sea: Navigating Rough Waters, Jing Huang and Andrew Billo, eds. », Moussons [En ligne], 27 | 2016, mis en ligne le 09 juin 2016, consulté le 18 octobre 2017. URL : http://moussons.revues.org/3590

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Auteur

Philippe Le Failler

EFEO/Aix Marseille Univ, CNRS, IrAsia, Marseille, France.

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