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Les villes frontalières thaïlandaises dans la régionalisation

Planification et production de nouvelles formes urbaines
Thai Bordertowns in the Regionalization Process: Spatial Planing and Production of New Urban Forms
Elsa Lainé
p. 51-75

Résumés

La ville frontalière apparaît comme un type urbain particulier, tant en raison de sa localisation que de ses fonctions. Cet article propose d’étudier les villes frontalières thaïlandaises, et plus précisément celles situées sur les corridors de développement mis en place dans le cadre de la coopération régionale. Si ces villes sont longtemps apparues comme des espaces périphériques, peu intégrés au territoire national, deux dynamiques contemporaines modifient cet état de fait : le mouvement de déconcentration initié par le gouvernement thaïlandais dès le milieu des années 1970 d’une part, et surtout la coopération régionale marquant le tournant des années 1990 d’autre part. Les villes frontalières thaïlandaises sont devenues depuis une vingtaine d’années des objets spécifiques de la planification gouvernementale. D’espaces périphériques, elles ont été promues gateways, pôles de croissance économiques et soutien au commerce avec les pays limitrophes. Même si leur place dans le tissu urbain national diverge encore largement, des projets d’infrastructures leur permet d’acquérir une nouvelle envergure. L’étude de cas de trois villes sélectionnées montrent que si elles diffèrent au regard de critères démographiques, économiques ou en termes d’équipements, ces villes ont toutes connu au cours des dernières années et sous l’effet combiné de la régionalisation et de la planification une modification de leur organisation spatiale. De nouveaux centres apparaissent, et la diversité des acteurs impliqués ainsi que les dynamiques en cours sont à même de modifier de manière variable les relations entretenues avec les centres urbains situés de l’autre côté de la frontière d’une part, et la place de ces villes frontalières thaïlandaises dans le tissu urbain national et régional d’autre part.

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Texte intégral

1Si une ville frontière tire ses activités, voire son existence, de la présence de la frontière, une ville frontalière entretient un rapport actif avec cette dernière, sans pour autant en dépendre (Poschet El Moudden 2006 : 8). Étudier les villes frontalières incite aussi à s’intéresser, au-delà de l’échelle urbaine, à d’autres dynamiques contemporaines concernant le rôle de l’État et de la frontière et ayant un impact sur l’organisation de ces villes : la nature des frontières et leur degré d’ouverture ; la mondialisation et la régionalisation qui modifient le rôle et le fonctionnement des zones frontalières ; enfin, la superposition, aux acteurs traditionnels (gouvernement central et acteurs publics locaux), d’acteurs supranationaux et privés.

2Ces villes sont situées en périphérie du territoire thaïlandais et ont pu échapper, au cours de l’histoire de la formation du territoire, au contrôle de l’État central (Bruneau 2001). Le réseau urbain en Thaïlande s’articule autour de trois axes majeurs : l’un nord-sud (reliant Bangkok à Chiang Mai), l’autre dédoublé de Bangkok à Udon Thani via Khon Kaen et de Bangkok à Ubon Ratchathani via Nakhon Ratchasima. Les dynamiques historiques et économiques récentes (fin de la guerre froide, ouverture des frontières, globalisation et intégration régionale) modifient le rôle des espaces frontaliers vers une plus grande intégration territoriale. Des institutions régionales comme la Banque Asiatique de Développement (BAD) prônent le discours de l’ouverture des frontières pour une plus grande libéralisation, mise en œuvre notamment à travers le programme de la Région du Grand Mékong (RGM, ou Greater Mekong Subregion). Les flux de capitaux, de personnes et de commerce augmentent depuis le début des années 1990 et les villes frontalières les concentrent partiellement. Dans ce contexte, de nouveaux acteurs s’ajoutent aux acteurs publics traditionnels. Martin Gainsborough (2009) et Dennis Arnold (2010) montrent que les espaces frontaliers sont soumis à une forme de gouvernance particulière faite de stratégies d’acteurs multiples, publics et privés, supra nationaux, nationaux, locaux et particuliers, qui présentent des stratégies parfois concurrentielles. Cette multiplication d’acteurs n’entraîne cependant pas d’affaiblissement de l’État, qui se trouve même renforcé par les nouvelles formes de régulation.

3Ces dynamiques sont visibles dans l’organisation même des villes frontalières. Cet article se propose ainsi de décrire et caractériser ces villes frontalières, que ce soit au niveau du discours de planification dont elles sont l’objet, ou dans leur fonctionnement. On tentera également de discuter leur appartenance à un type urbain particulier.

4Afin d’étudier le rapport à la frontière et les interactions avec le pays limitrophe qui caractérisent la ville frontalière, on s’intéressera aux villes dotées d’un poste-frontière, témoignant a priori de l’existence d’interactions transfrontalières. Le Department of Foreign Trade thaïlandais en recense 71, différenciant les points de passage internationaux, temporaires et locaux. Seront retenues en priorité les villes intégrées dans le processus de régionalisation, c’est-à-dire les villes frontalières pourvues d’un poste-frontière international (30 au total) et, parmi ces dernières, celles situées sur les corridors de la Région du Grand Mékong (fig. 1) ; 9 villes seront retenues dans cet échantillon (7 situées sur un corridor, 2 en dehors pour comparaison) ; à l’exception de Nong Khai et d’Ubon Ratchathani, ces villes ne sont pas situées sur les axes d’urbanisation nationaux.

5L’étude de cas portera plus spécifiquement sur trois villes localisées sur deux différents corridors économiques de la RGM. Si ces villes frontalières peuvent être étudiées dans leur rapport avec le centre urbain situé de l’autre côté de la frontière (doublets urbains), cet article cherche surtout à comparer les villes frontalières entre elles à l’échelle nationale et le thème des doublons ne sera abordé ici que de manière périphérique.

6La première partie présentera l’émergence de la ville frontalière comme objet de la planification gouvernementale thaïlandaise, et les principaux projets concernant ces villes. La seconde partie tentera de justifier leur appartenance à un type urbain à l’échelle nationale tant elles diffèrent dans la réalité au regard de critères locaux et nationaux, transfrontaliers et internationaux (transnationaux). La dernière partie s’attachera enfin à montrer les effets de cette planification et des autres acteurs impliqués sur l’organisation spatiale et le fonctionnement de trois villes frontalières, et comment les dynamiques récentes de ces villes modifient leur rang dans le réseau urbain national d’une part, et régional d’autre part.

Fig. 1 : Corridors de la RGM et villes frontalières sélectionnées

Fig. 1 : Corridors de la RGM et villes frontalières sélectionnées

Source : d’après la Banque Asiatique de Développement.

Les villes frontalières thaïlandaises : planification et principales réalisations

7Si l’on se réfère aux plans nationaux émis par le National Economic et Social Development Board (NESDB), visant à définir les objectifs de la politique économique, sociale mais aussi d’aménagement du territoire du gouvernement sur une période de cinq ans, la mention des villes frontalières n’apparaît que tardivement, au début des années 1990. Deux dynamiques contemporaines expliquent en effet l’émergence des villes frontalières dans la planification : la volonté déjà ancienne de déconcentration afin de réduire la primauté urbaine de Bangkok d’une part, et la mise en place de programmes de coopération régionale consécutifs à la fin de la guerre froide et des conflits dans la région d’autre part.

L’émergence des villes frontalières dans la planification sous l’effet conjugué de la déconcentration et de la coopération régionale

8Trois périodes caractérisent la planification urbaine en matière d’aménagement du territoire (Arnold 2010 : 46).

9La première période correspond à la centralisation de Bangkok dans les années 1960. Les industries sont concentrées dans la région métropolitaine, ce qui participe largement à la croissance de la ville et à la concentration de ses fonctions. En 1970, Bangkok comptait 22 fois plus d’habitants que la seconde ville du pays, Chiang Mai, et concentrait 26,6 % du PNB (National Statistics Office 1970).

10Le 3e plan national (1972-1976) est le premier à souligner les problèmes liés à la primauté urbaine de Bangkok. Afin de tenter de limiter le poids trop important de la capitale par rapport aux autres villes et de favoriser le développement régional, le gouvernement thaïlandais crée avec le 4e plan (1977-1981) des « pôles secondaires » ou « pôles régionaux », qui marquent l’entrée dans une seconde phase de planification. Des projets financés par le gouvernement reconfigurent les capitales régionales comme Chiang Mai, Khon Kaen, Nakhon Ratchasima, Chon Buri ou Songkhla-Hat Yai.

11Dans les années 1980 également, une troisième phase de planification a pour objectif de mettre en place des zones de développement industriel avec des investissements massifs dans les infrastructures. L’initiative la plus remarquable est celle de l’Eastern Seabord lancée par le 5e plan (1982-1986), comprenant les provinces de Chon Buri, Chachoengsao, Samut Prakan, Rayong et le port de Laem Chabang (NESDB).

12À la fin des années 1980, avec la réouverture des frontières consécutives à la fin de la guerre froide, la fracture politique entre pays communistes et pays d’économie libérale séparés par le Mékong s’atténue. Les pays communistes rejoignent d’ailleurs l’ASEAN, en 1995 pour le Viêt Nam, 1997 pour le Laos et le Myanmar et 1999 pour le Cambodge. S’appuyant sur ce nouveau contexte, des institutions supranationales comme la BAD prônent un développement économique pour l’Asie du Sud Est continentale fondé sur la libéralisation des échanges de flux commerciaux et de capitaux. Le Président de la BAD annonce ainsi en 1994 que « le Mékong n’est plus un facteur de division, mais un trait d’union, symbole d’un nouvel esprit de coopération » (ADB 1994). Cette vision stratégique à l’échelle régionale reprend d’ailleurs celle énoncée quelques années plus tôt par le Premier ministre thaïlandais, le Général Chatichai Choonhavan, qui affirmait en 1988 à propos de la région vouloir faire d’un champ de bataille un espace de commerce (« turn the battlefield into a marketplace »).

  • 1 Les villes identifiées sont les suivantes : Nong Khai, Chong Mek, Mukdahan et Nakhon Phanom pour la (...)

13Commence alors une quatrième phase de la planification, dans la continuité de la troisième mais tenant compte de ce changement d’échelle et du nouveau contexte géopolitique, qui vise cette fois-ci explicitement les villes et les zones frontalières. Le 7e plan national (1992-1996) identifie en effet 14 villes frontalières1 pouvant servir de pôles de croissance et de porte de sortie (« gateways ») pour la promotion du commerce vers les pays limitrophes. Cette stratégie a également pour but de désenclaver des régions frontalières périphériques en les reliant aux pôles régionaux établis précédemment. À l’échelle nationale, ce plan permet de délocaliser les industries à bas coût de main-d’œuvre dans les villes frontalières et de réduire les disparités économiques en augmentant les revenus dans ces zones périphériques (Maneepong 2010 : 62).

14Dans la même perspective, les trois plans nationaux suivants insistent sur l’importance de la coopération économique avec les pays limitrophes, au travers d’initiatives régionales telles que la RGM, et identifient les villes frontalières comme lieux de relations économiques privilégiés avec les pays voisins (« economic bridges », NESDB 2002). Preuve de l’intérêt du gouvernement thaïlandais pour le potentiel économique des villes frontalières, une assistance technique pour leur développement est sollicitée en 1997 auprès de la BAD (GIBB Ltd. et PAL Consultants Co. Ltd 1999 : 1).

La Thaïlande dans la régionalisation : la mise en valeur des zones frontière dans le cadre du programme de la RGM

15La Thaïlande s’est donc engagée au cours des années 1990 dans des programmes de coopération régionale participant à l’émergence des villes frontalières par deux biais. D’abord, ces programmes réactivent les frontières en intensifiant les flux : d’espaces périphériques, elles se retrouvent davantage intégrées dans le territoire national. D’autre part, les villes frontalières connaissent une dynamique économique renforcée par la reconfiguration des infrastructures urbaines.

  • 2 Par exemple l’initiative du IMT-GT (Indonesia-Malaysia-Thailand Growth Triangle), fondée en 1993, n (...)

16Différents programmes de coopération économique transfrontaliers ont été mis en place au début des années 1990, ne concernant soit qu’une partie du territoire national (comme la RGM par exemple), soit son intégralité2.

  • 3 Cependant, l’idée selon laquelle l’Asie du Sud-Est continentale serait passée d’une région cloisonn (...)

17La RGM est le programme qui a eu le plus grand impact sur les villes frontalières. Fondé en 1992 par la BAD, il englobe les cinq pays de la péninsule indochinoise (Myanmar, Thaïlande, Cambodge, Laos et Viêt Nam) ainsi que deux provinces limitrophes du sud de la Chine, le Yunnan et le Guangxi (cette dernière province ne rejoignant le programme qu’en 2004). L’objectif général est de promouvoir la croissance économique par la libéralisation des échanges (BAD 1994)3.

  • 4 Sept secteurs de coopération ont été identifiés : transport, énergie, télécommunications, environne (...)

18Pour ce faire, la BAD présente une approche sectorielle4 mais aussi spatiale, avec la stratégie des corridors économiques. Les corridors de la Région du Grand Mékong sont présentés par la BAD comme un espace défini où l’amélioration des infrastructures est liée à des incitations en matière de production, de commerce ou de développement visant à promouvoir la coopération économique et le développement le long d’espaces ou de pays contigus (BAD, http://www.adb.org/​GMS). La figure 1 présente les corridors établis par la BAD en deux temps, au début des années 1990 pour les trois premiers (est-ouest, nord-sud et sud), au début des années 2000 pour les autres.

19Le programme de la RGM place la Thaïlande au centre du maillage par les corridors, lui permettant de conforter sa stratégie de leadership économique et de principale porte d’entrée de la région (Taillard 2007) ; cette stratégie est d’ailleurs incarnée par son rôle récent de bailleur de fonds dans les pays limitrophes à travers la NEDA (Neighbouring Countries Economic Development Cooperation Agency).

20De plus, à travers ce programme, les villes frontalières figurent parmi les nœuds structurant les corridors et acquièrent de nouvelles fonctions ; elles accueillent de nouvelles infrastructures permettant de transformer les corridors de transport en corridors économiques (Arnold 2010 : 140). Parmi ces infrastructures prévues par la BAD ou financées par les gouvernements nationaux, citons la création de ponts transfrontaliers ou de zones économiques spéciales (ZES). Le 9e plan mentionne explicitement que les provinces situées le long des corridors nord-sud et est-ouest (Chiang Rai ; Tak et Mukdahan respectivement) doivent être développées pour donner accès aux pays de la Région Grand Mékong (NESDB 2002). Le modèle suivant (fig. 2), réalisé par le National Economic and Social Development Board (NESDB), montre bien la planification du gouvernement thaïlandais pour ses zones frontières, stratégie inspirée des zones économiques chinoises (Taillard 2009).

Fig. 2 : La vision thaïlandaise du développement des zones frontalières

Fig. 2 : La vision thaïlandaise du développement des zones frontalières

Source : Krainara (2008 : 10).

Principaux projets institutionnels affectant les villes frontalières : l’importance des réalisations dans le secteur des transports

21Des projets sont ainsi mis en place par le gouvernement thaïlandais dans le but de développer les villes frontalières, notamment à travers le programme de la RGM. Les principales réalisations ont eu lieu à partir de 1994 et certains projets ne sont pas encore achevés. Dans l’élaboration de ces projets, trois niveaux de décision peuvent être identifiés : les propositions de la BAD d’une part, assorties parfois de financements ; la planification nationale ensuite, reprenant ou non les objectifs de la BAD ; les projets menés enfin à l’échelle locale. Ces derniers projets, dirigés notamment par les municipalités (services urbains, embellissement paysager, amélioration du réseau routier), ne sont pas spécifiques des villes frontalières et ne sont donc pas forcément complémentaires de ceux financés par le gouvernement ou la BAD.

22Le premier programme à s’intéresser spécifiquement aux villes frontalières thaïlandaises a été financé par la BAD en 1997 et avait pour objectif d’assurer les services urbains primaires dans ces villes (déchets, approvisionnement en eau et en électricité), préalable à la mise en place d’infrastructures et de services pour attirer capitaux et flux commerciaux (GIBB Ltd. et PAL Consultants Co. Ltd 1999).

23Les projets suggérés par la BAD à travers le programme de la RGM se concentrent essentiellement depuis sur deux corridors, l’EWEC et le NSEC, et sur deux types de réalisations : infrastructures de transport et zones économiques spéciales. Le tableau 1 recense les principaux projets réalisés dans les villes frontalières selon leur chronologie et le mode de financement.

Tableau 1 : Projets et réalisations pour les provinces frontalières intégrées au programme de la RGM

Tableau 1 : Projets et réalisations pour les provinces frontalières intégrées au programme de la RGM
  • 5 Des ponts du même type ont également été construits entre la Thaïlande et la Malaysia, notamment so (...)

24Une série de ponts transfrontaliers a été construite depuis 1994 afin de faciliter le passage de frontière entre la Thaïlande et ses voisins, sur le modèle du « Pont de l’amitié », achevé en 1994 entre Nong Khai en Thaïlande et Vientiane, capitale du Laos. Entre ces deux pays a ensuite été construit le pont reliant Mukdahan à Savannakhet, villes frontalières situées sur le East West Economic Corridor, financé par un prêt japonais et ouvert au public en janvier 2007. Deux autres ponts sur le Mékong entre Nakhon Phanom et Thakhek d’une part et Chiang Khong et Houexay d’autre part sont en cours de construction. Des ponts sont également construits entre la Thaïlande et le Myanmar (second pont de Mae Sai et Tachilek achevé en janvier 2006 et pont de Mae Sot construit en 1997, tous deux financés par la Thaïlande5).

25Un autre grand projet mobilisant le gouvernement thaïlandais et géré par le Port Authority of Thailand est le second port de Chiang Saen, situé à 7 kilomètres en aval du premier port et de la ville, sur un terrain appartenant au gouvernement. Sa construction, débutée en 2009, devrait s’achever à la fin 2011 et a été financée par le gouvernement thaïlandais (entretien à la Chambre de commerce de Chiang Rai, 2011).

  • 6 Prévu initialement dans le district de Chiang Saen, le projet a rencontré l’opposition d’associatio (...)

26Parallèlement à ces infrastructures de transport lourdes sont programmées des zones économiques spéciales (ZES) ; leur mise en place n’a pas été aussi simple et ces projets ont pris beaucoup de retard. Par exemple, l’établissement de la ZES de Chiang Rai, décidée en juillet 2003 par le gouvernement thaïlandais, commence à peine en raison de conflits d’acteurs, notamment sur la localisation de celle-ci (entretien à la Chambre de commerce de Chiang Rai, 2011)6. De la même manière, le centre logistique et le parc industriel prévus par l’Industrial Estate Authority of Thailand (IEAT) à Mukdahan et dont l’étude de faisabilité a été terminée en août 2006 ne sont toujours pas construits. Outre les investissements dans les infrastructures, le gouvernement utilise deux leviers principaux pour tenter d’attirer les entreprises privées dans les provinces frontalières : des réductions fiscales et des prêts préférentiels pour les entreprises ayant choisi de délocaliser leurs activités (Maneepong 2010 : 70). Le résultat de cette politique semble globalement limité, à l’exception de la ville de Mae Sot, qui attire des industries en raison du faible coût de la main-d’œuvre birmane et de la mise en place de la zone économique sur les districts de Mae Sot, Phop Phra et Mae Ramat.

27Le domaine des infrastructures de transport est donc celui dans lequel les réalisations sont le plus avancées pour les villes frontalières ; parfois financées par la BAD, elles sont mises en œuvre par le gouvernement thaïlandais, et s’assortissent d’accords de libre-échange afin de faciliter les flux transfrontaliers de biens et de personnes (notamment le Cross-Border Trade Agreement, CBTA, ratifié en décembre 2003 par les pays membres de la RGM). Si les villes frontalières deviennent un lieu d’interactions reflétant les stratégies d’acteurs publics à différentes échelles, l’État reste le principal aménageur, comme le montrent les travaux de Dennis Arnold (2010 : 31). Cependant, les priorités du gouvernement comme l’action d’acteurs privés varient selon les villes frontalières, qui présentent dans la réalité de fortes différenciations.

Les villes frontalières thaïlandaises : éléments de typologie

28Au-delà d’une planification institutionnelle qui se veut spécifique aux villes frontalières dans leur ensemble, ces villes diffèrent sur de nombreux critères, notamment du fait de l’action d’acteurs privés.

29Chuthatip Maneepong (2010 : 71) établit une typologie élaborée à partir d’éléments formulés par le Thailand Development Research Institute (TDRI) et le NESDB au début des années 1990. Les villes frontalières y sont classées selon trois critères : rôle économique et fonctions ; niveau économique du pays limitrophe ; niveau de soutien par le gouvernement (mesuré par le montant des investissements publics par ville).

30Cet article reprend ces critères mais propose une autre typologie, qui, à défaut d’être exhaustive, cherche à replacer ces villes dans une dimension multiscalaire : provinciale et nationale ; transfrontalière ; et enfin transnationale.

Des villes qui divergent dans la hiérarchie urbaine nationale

31Comparées les unes aux autres à l’échelle nationale, les villes frontalières diffèrent largement selon les critères considérés.

32Administrativement, les villes frontalières thaïlandaises peuvent être capitales de province (Mukdahan, Ubon Ratchathani, Nakhon Phanom, Nong Khai), ou villes satellites de la capitale de province (Mae Sai, Chiang Saen, Chiang Khong, province de Chiang Rai ; Mae Sot, province de Tak ; Aranyaprathet, province de Sakaeo).

  • 7 La hiérarchie urbaine thaïlandaise se classe en termes de population selon 3 paliers (NESDB) : les (...)

33En termes démographiques, l’ensemble de ces villes appartient à la catégorie des petites villes (moins de 100 000 habitants), à l’exception d’Ubon Ratchathani7 ; de plus, les variations de population sont importantes à l’intérieur de cette catégorie (4 000 à presque 64 000, voir tableau 2).

Tableau 2 : Population urbaine et indicateurs économiques provinciaux

Tableau 2 : Population urbaine et indicateurs économiques provinciaux

Note : Les populations des villes frontalières sont des estimations réalisées en additionnant les populations urbaines (« municipal area ») des districts faisant partie de l’aire urbaine de la ville considérée. Différents auteurs signalent en outre une sous-estimation de la population de ces villes qui comptent une part variable mais importante de migrants du pays frontalier souvent non enregistrée.

Source : NSO, 2000, 2010, Provincial Statistics.

  • 8 Il y a 77 provinces en Thaïlande depuis août 2010, la dernière étant Bueng Kan ; le classement de 2 (...)

34D’un point de vue économique, si l’ensemble des provinces frontalières a progressé au cours des deux dernières décennies, elles restent cependant parmi les plus pauvres de Thaïlande. Le poids économique des provinces des villes frontalières étudiées demeure un critère de différenciation comme l’avait souligné le NESDB. Le tableau 2 présente des indicateurs rendant compte du niveau de richesse de ces provinces et de leurs habitants : produit provincial brut par habitant (PPB/hab) en 2009 et taux de croissance par rapport à celui de 2000 ; classement de cette province en termes de PPB/hab sur les 76 provinces nationales8, et revenus moyens mensuels. Les provinces du nord-est enregistrent les plus faibles produits provinciaux bruts par habitants ; provinces fortement peuplées, leur classement s’inverse si l’on considère les revenus mensuels moyens de leurs habitants. Si ces provinces ont toutes connu une croissance économique au cours de la dernière décennie, la province de Tak est celle qui enregistre la plus forte augmentation.

35Les travaux de Chuthatip Maneepong (2006, 2010) insistent sur un autre critère important pour classer les villes frontalières à l’échelle nationale : celui du degré de soutien par le gouvernement, qui se mesure par le volume d’investissements publics destinés à ces villes afin d’en promouvoir le développement ou d’y encourager la venue du secteur privé. Les villes sont ainsi classées en deux catégories : sponsorisées – Nong Khai, Chong Mek, Mae Sot, Mukdahan – et non sponsorisées – Sadao dans la province de Songkhla au sud, Mae Sai, Nakhon Phanom – (« sponsored and non-sponsored towns », Maneepong 2010 : 73). Ce classement, établi par l’auteur au début des années 2000, est amené à évoluer dans le temps selon les priorités du gouvernement. Les investissements récents ce dernier pour le Pont de l’amitié à Nakhon Phanom (1 761 millions de bahts) et pour le second pont et les infrastructures douanières à Mae Sai (380 millions de bahts, entretien avec la Chambre de commerce de Chiang Rai, 2011) pourraient les faire passer dans la catégorie des sponsorisées. Plutôt que d’opposer les villes sponsorisées à celles qui ne le sont pas, il serait possible par exemple de classer ces villes frontalières en fonction du niveau d’investissement gouvernemental reçu au cours des quinze dernières années.

36Enfin, les villes frontalières pourraient se classer en fonction de leur niveau d’équipements, et notamment de leurs infrastructures de transport. Si elles sont censées servir de porte de sortie vers les pays limitrophes, leur insertion dans le transport national et leur liaison avec l’arrière-pays ou la capitale sont cruciales pour assurer cette mission. Le résultat est ici très variable, et les villes situées sur les corridors devraient bénéficier d’une meilleure insertion dans le réseau de transport national. Si toutes les villes frontalières sont reliées à Bangkok par des liaisons de bus, Ubon Ratchathani, Nakhon Phanom, Nong Khai et Mae Sot sont les seules à être équipées d’un aéroport (et d’une gare ferroviaire pour Ubon et Nong Khai) ; Mae Sai, Chiang Khong et Chiang Saen dépendent de l’aéroport de Chiang Rai et de la gare de Chiang Mai.

Des interactions transfrontalières divergeant en volume et en nature

  • 9 Le terme de « doublet urbain » sera utilisé ici malgré des limites que possède également celui de « (...)

37Les villes frontalières thaïlandaises se différentient aussi à l’échelle transfrontalière, c’est-à-dire si l’on prend en compte leur rapport avec l’espace situé de l’autre côté de la frontière internationale. En effet, le contexte de coopération régionale trans-nationale et le rôle assigné à ces villes rendent le rapport à l’espace frontalier du pays limitrophe indispensable pour les caractériser à l’échelle nationale. La majorité de ces villes se situent en face d’un autre centre urbain : il est ainsi possible de parler de doublets urbains, même si ce terme doit être nuancé9.

38Les centres urbains situés de part et d’autre de la frontière diffèrent également largement par leur position dans leur hiérarchie urbaine respective, et la ville thaïlandaise peut se trouver dans des doublets équilibrés ou asymétriques, si l’on considère les critères de population et de rang des villes frontalières des pays limitrophes.

39Nong Khai, petite capitale provinciale thaïlandaise, fait par exemple face à Vientiane, capitale du Laos. Le rapport est également déséquilibré entre Mukdahan et son doublet sur le Mékong Savannakhet, qui est la seconde ville du Laos et comptabilise environ 80 000 habitants (Lao National Statistics 2008). Dans le cas de Chiang Khong-Houexay, le rapport semble plus équilibré. À l’échelle de l’échantillon, Chiang Saen apparaît comme une exception dans la mesure où il n’y a pas de centre urbain de l’autre côté de la frontière laotienne.

40Les relations entretenues entre les villes frontalières thaïlandaises et leur doublet urbain varient également largement, notamment en termes d’interactions.

  • 10 Par exemple, la ville d’Ubon Ratchathani faisait partie jusqu’en 1814 du Royaume laotien de Champas (...)

41Cette situation peut s’expliquer par un rapport à la frontière différent selon les villes envisagées. Parmi les 9 villes frontalières thaïlandaises de l’échantillon, 5 partagent une frontière avec le Laos, 2 avec le Myanmar et 1 avec le Cambodge. Les relations diplomatiques entre la Thaïlande et ses voisins se répercutent donc à l’échelle locale et dans les rapports transfrontaliers ; dans cette perspective les cas laotiens et birmans diffèrent largement. Malgré de nombreuses variations dans le tracé de la frontière et l’absence de reconnaissance du tracé actuel par le gouvernement thaïlandais, la frontière entre la Thaïlande et le Laos apparaît aujourd’hui comme une frontière apaisée. Les villes situées sur le Mékong ont autrefois fait partie du même territoire et partagent aujourd’hui encore une proximité religieuse, culturelle et linguistique10. Dans le cas de la frontière avec le Myanmar, les relations entre les deux pays sont plus difficiles en raison de l’importance des flux illicites. Les postes-frontières sont ainsi parfois fermés, ce qui a notamment un effet sur les flux de commerce. À Mae Sot, le pont a été fermé par le gouvernement birman en juillet 2010 (« Mae Sot – Myawaddy Trade Banned », The Irrawaddy, 9 mars 2011), et le poste à Mae Sai a été fermé près d’une dizaine de fois depuis 1989.

42Si les doublets urbains entretiennent des rapports anciens, le travail de terrain a montré que la coopération institutionnelle locale à l’échelle des deux villes était très faible ; on ne peut pas encore parler de système transfrontalier au sein duquel certains des défis urbains seraient gérés par les deux municipalités. L’un des seuls exemples de coopération institutionnelle locale, en dehors de coopération dans le secteur privé, est celui du Thai-Myanmar Township Border Committee (TBC). Comité thaïlandais agissant en partenariat avec son homologue birman sur des questions de sécurité et de gestion des migrants, le premier TBC a été créé en 1980, suivi par d’autres bureaux à Mae Hong Son, Mae Sot, Kanchanaburi, Prachua Kinikan et Ranong (entretien TBC Mae Sai, 2011). Cependant, les actions de ce comité et son budget (moins de 10 000 bahts par mois pour le bureau de Mae Sai, financés par le gouvernement) sont trop limités pour pouvoir parler de gestion transfrontalière.

43Les modes de franchissement de la frontière peuvent également renseigner sur le degré de proximité entre les deux villes. Aux accords institutionnels de facilitation de passage mis en place par la BAD (Cross Border Trade Agreement notamment) s’ajoutent des moyens de transport transfrontaliers (bus dits « internationaux » reliant les gares routières des deux villes) et des modes de franchissement mis en place par le secteur privé. Les bus internationaux ont par exemple été mis en place entre Mukdahan et Savannakhet en janvier 2007, ou dès février 2006 pour le doublon Ubon Ratchathani-Pakse. Un point commun entre ces villes frontalières est la présence de l’autre côté de la frontière de casinos, que ce soit au Cambodge, au Laos ou au Myanmar, destinés aux clients thaïlandais ne pouvant jouer sur leur territoire. En ce qui concerne les transports collectifs privés, le moyen le plus représenté est celui des navettes des casinos, reliant la ville thaïlandaise au centre de loisirs plusieurs fois par jour, souvent toutes les demi-heures (entretiens avec Casino Savan-Vegas, Savannakhet, 2009 et Allure Resort, Tachilek, 2010). Ces navettes représentent un moyen alternatif de traverser la frontière et sont à l’origine de flux difficilement comptabilisables destinés à un tourisme de loisirs.

44L’approche quantitative par les flux permet enfin de différencier les villes frontalières thaïlandaises à l’échelle nationale, même si ces données possèdent un certain nombre de limites. Le tableau 3 présente les flux de personnes et de marchandises aux différents postes-frontières de l’échantillon ; pour permettre la comparaison, les chiffres de 2006 ont été utilisés ; anciens, ce sont cependant les seuls disponibles pour l’ensemble des villes de l’échantillon. Le poste d’Aranyaprathet est celui qui enregistre les plus gros volumes de flux à l’échelle nationale, en raison de sa localisation sur le corridor sud dit « des métropoles », reliant Bangkok, Phnom Penh et Ho Chi Minh Ville. Les flux transfrontaliers de personnes paraissent cependant particulièrement sous-estimés à l’échelle de l’échantillon, car les personnes qui peuvent franchir la frontière en dehors du poste-frontière ne sont pas comptabilisées.

Tableau 3 : Flux de commerce et de personnes aux postes-frontières de l’échantillon

Tableau 3 : Flux de commerce et de personnes aux postes-frontières de l’échantillon

Notes : Les données sont à considérer avec précaution car elles sont d’une part difficiles à obtenir auprès des douanes et de l’immigration et ne concordent pas forcément ; d’autre part, elles ne prennent pas en compte le commerce informel et les flux de personnes et de produits qui ne passent pas par le poste-frontière officiel. Ces chiffres donnent donc davantage des ordres de grandeur. Pour Chiang Saen, le commerce se fait par le Mékong ; ont été pris en compte ici les échanges avec le Myanmar, le Laos mais aussi la Chine, ce qui explique ce chiffre élevé.

Source : D’après Tsuneishi (2008).

Des degrés d’internationalisation variables

45Le dernier type de critère permettant de différencier les villes frontalières thaïlandaises entre elles est leur degré d’internationalisation. Celle-ci peut se définir ici par le fait que les fonctions de la ville et les acteurs en présence ne se limitent plus à l’échelle locale ou nationale, et les relations en réseaux de ces acteurs relient la ville à l’extérieur. Deux éléments peuvent être identifiés pour décrire le processus d’internationalisation. D’une part, l’apparition de flux, qu’ils soient de biens, de personnes (tourisme et migrations) ou de capital (Investissements directs étrangers [IDE] et aide publique au développement) ; ces flux dépassent l’échelle transfrontalière dans la mesure où ils ne sont pas uniquement originaires des deux pays frontaliers. D’autre part, l’internationalisation peut se caractériser par la présence d’acteurs transnationaux et internationaux : migrants, investisseurs, ouvriers ou entrepreneurs issus de la région. On parlera ici d’internationalisation, même si l’approche par les flux comme l’approche par les acteurs suggèrent davantage une dimension régionale qu’internationale. Plus l’internationalisation est poussée, plus l’on peut considérer que ces villes ont changé d’échelle, passant de villes tournées vers leur territoire national à des villes intégrées dans une dimension régionale.

46La montée en gamme des services et la mise en place d’infrastructures de transport apparaissent comme les préalables à l’internationalisation. Selon les villes considérées, les marqueurs et les acteurs de celle-ci diffèrent largement. En ce sens, les villes frontalières situées sur les corridors de la BAD et ayant reçu de forts montants d’investissements pour la mise en place d’infrastructures de transport transfrontalières ont potentiellement plus de chance d’être internationalisées.

47Les acteurs de l’internationalisation traditionnellement identifiés sont les investisseurs et entrepreneurs étrangers, les touristes internationaux et les migrants. La présence variable de ces acteurs dans les villes frontalières thaïlandaises étudiées permet de les différencier.

48En termes d’IDE, les villes frontalières apparaissent relativement peu internationalisées malgré les efforts du gouvernement thaïlandais pour attirer ces investisseurs. Le Board of Investment (BOI) possède des données sur le nombre de projets approuvés par province et par année. Pour la période 2005-2007 (incluses), le BOI a approuvé 9 projets pour la province de Chiang Rai (dont 2 étrangers), un seul (joint-venture entre la Thaïlande, le Danemark et Hong Kong) pour Mukdahan, 3 dont 1 étranger pour Nong Khai et 12 dont 3 étrangers pour Ubon Ratchathani (BOI 2008). Sur la même période, les provinces de Khon Kaen et de Chiang Mai en ont reçu respectivement 33 (dont 12 étrangers) et 47 (dont 26 étrangers). Malgré les efforts du gouvernement thaïlandais présentés dans la première partie de cet article pour attirer les acteurs privés dans les provinces frontalières, les investissements sont dans la réalité encore faibles, même si l’on peut penser que certains investisseurs sont présents sans l’approbation du BOI. En dehors de ces investissements privés, les villes frontalières ont bénéficié de financements publics internationaux dans le cadre de l’aide au développement multilatérale ou bilatérale, notamment pour le financement des infrastructures de transport et plus particulièrement des ponts.

49Un autre type d’acteurs susceptible de participer au processus d’internationalisation et de modifier le paysage urbain est celui des touristes internationaux. Là encore, malgré la volonté du gouvernement thaïlandais et de la BAD de promouvoir le tourisme dans ces espaces frontaliers, les chiffres restent relativement bas. La province de Chiang Rai compte par exemple en 2008 65 hôtels et guesthouses, soit 11,8 % du total de la région nord, et près de 60 % de ces derniers ont été ouverts il y a plus de 20 ans (NSO 2009 : 121-123) ; la province de Mukdahan offre quant à elle 2,6 % de l’offre hôtelière de la région nord-est (NSO 2009 : 167). Les touristes dans ces provinces frontalières sont de plus essentiellement thaïlandais, et la part du tourisme international représente 30,3 % pour Chiang Rai, 20,8 % pour Mukdahan et 13 % pour Ubon Ratchathani (NSO 2009 : 173). À l’échelle de l’échantillon, seule la ville Chiang Khong est structurée par le tourisme (cf. troisième partie ci-dessous).

50Enfin, d’autres acteurs participent au processus d’internationalisation, même s’il s’agit de cas plus isolés et plus anecdotiques à l’échelle des villes frontalières. Par exemple, la présence d’ONG thaïlandaises et internationales à Mae Sai et Mae Sot a participé à l’internationalisation en ayant recours à des volontaires internationaux.

51Les actions de ces différents acteurs publics et privés et leurs effets sur l’organisation des villes seront analysées plus précisément dans la partie suivante à travers trois études de cas : Mae Sai, Chiang Khong et Mukdahan.

Études de cas : les transformations de trois villes frontalières situées sur les corridors de la RGM

52Les trois villes choisies pour l’étude sont celles de Mae Sai et Chiang Khong (province de Chiang Rai) et Mukdahan (province du même nom). Ces villes sont respectivement localisées sur les corridors nord-sud et est-ouest de la Région du Grand Mékong (voir figure 1). Le corridor nord-sud, reliant Bangkok à Kunming est dédoublé en deux branches, l’une via le Myanmar (sur laquelle est située la ville de Mae Sai), l’autre via le Laos (ville de Chiang Khong). De par leur localisation, ces villes reçoivent et ont reçu, à l’instar des autres villes frontalières thaïlandaises, des investissements importants de la BAD et du gouvernement thaïlandais. L’analyse à l’échelle urbaine montre comment l’organisation spatiale de ces villes a été le produit de dynamiques variées et de l’action d’acteurs publics comme privés. Partant de la description de l’organisation spatiale actuelle des trois villes, cette partie, fondée sur des observations et entretiens de terrain effectués entre 2006 et 2010, cherchera à décrire le jeu des acteurs, le fonctionnement de ces villes frontalières ainsi que les principaux défis et opportunités aux échelles locale, provinciale, nationale et régionale.

Présentation des villes et rapport à la frontière

53Le schéma ci-dessous (fig. 4) présente les aires urbanisées des trois villes présentées à la même échelle ; Mae Sai et Mukdahan sont plus grandes que Chiang Khong, que l’on considère la superficie urbanisée ou la population (plus de 40 000 habitants pour les deux premières, environ 25 000 pour la dernière, voir tableau 1). Ces chiffres ne tiennent cependant pas compte de la présence de migrants des pays limitrophes non-enregistrés, particulièrement élevé à Mae Sai et à Chiang Khong.

54Du point de vue du site, Mukdahan et Chiang Khong sont des villes situées en bordure du Mékong qui forme une frontière relativement large avec le Laos, face à leurs deux doublets, Savannakhet (province du même nom) et Houexay (province de Bokeo) ; en opposition, Mae Sai n’est séparée du Myanmar et de la ville de Tachilek que par la rivière Sai d’une largeur inférieure à 10 mètres (fig. 4 ; la rivière a été légèrement élargie pour des raisons de lisibilité).

Fig. 4 : Comparaison des aires urbaines de Mae Sai, Chiang Khong et Mukdahan

Fig. 4 : Comparaison des aires urbaines de Mae Sai, Chiang Khong et Mukdahan

55Le développement historique de ces villes est également très différent ; Chiang Khong est une ville ancienne, l’une des centralités du royaume Launa, tandis que Mukdahan a été fondée à la fin du xviiie siècle et Mae Sai au cours du xxe siècle. Les travaux d’Andrew Walker (1999) ont en effet montré la place cruciale occupée par Chiang Khong sur les routes commerciales précoloniales. Reliée à Nan, Chiang Rai, Luang Prabang au Laos ou Kunming en Chine, Chiang Khong apparaît alors, au même titre que Chiang Saen, comme un centre urbain et un pôle commercial intégré dans le réseau régional des pistes caravanières, antérieur aux frontières nationales actuelles. Il ne reste aujourd’hui que peu de traces du passé de Chiang Khong, à l’exception d’un temple du xive siècle et d’un morceau de rempart conservé dans la ville. À l’inverse, la ville de Mae Sai, si elle se trouvait sur le chemin des échanges caravaniers, est née après la fixation de la frontière entre le Siam et la Birmanie britannique en 1893 et s’est développée après la Seconde Guerre mondiale. La prolongation de la route Bangkok-Chiang Rai jusqu’à la frontière en 1950 est l’un des facteurs essentiels contribuant à la première croissance de la ville. La création du district de Mae Sai, rattaché préalablement à celui de Mae Chan au sud, date de la même décennie. Mukdahan a quant à elle été fondée en 1770 et administrée jusqu’au début du xxe siècle par Udon Thani. En 1907, le district de Mukdahan a été créé dans la province de Nakhon Phanom, et la ville apparaît comme un petit centre urbain ; enfin, le district de Mukdahan a été transformé en province en 1982, et, en raison de sa population et de son niveau d’équipements, la ville a été désignée capitale de province.

  • 11 La frontière et/ou le poste-frontière seront fermés plusieurs fois entre 1994 et 2006 pour des duré (...)

56Les trois villes entretiennent des liens commerciaux et culturels avec leur doublet frontalier. Si la frontière le long du Mékong apparaît comme apaisée, celle formée par la rivière Sai l’est moins et le poste-frontière de Mae Sai-Tachilek a été fermé à plusieurs reprises au cours des dernières années (7 fois depuis 1989) par les gouvernements thaïlandais et/ou birman, que ce soit en raison d’événements se produisant dans les provinces limitrophes, de tensions entre les deux pays ou de troubles existants à l’échelle nationale11. En outre, il s’agit d’une frontière poreuse se caractérisant par les activités illégales et illicites (commerce informel et illégal, marché de contrefaçons, flux de drogue, prostitution et trafic de personnes).

L’organisation spatiale des trois villes, produits de dynamiques et d’acteurs différenciés

57L’échelle urbaine permet d’identifier les dynamiques qui ont participé à la forme actuelle de la ville, et comment, au-delà des projets gouvernementaux, les acteurs privés ont marqué le paysage urbain et l’organisation spatiale.

58Les trois villes présentent une organisation linéaire selon un axe nord-sud, le long du fleuve et de la route pour Chiang Khong et Mukdahan, le long de la route pour Mae Sai dans le prolongement de la frontière et du premier pont construit en 1965. Durant les années 1990 et 2000, les trois villes se sont étendues en renforçant l’axe structurel originel.

59En effet, l’extension de Mae Sai est limitée à l’ouest par une colline et à l’est par des terrains inondables ; la ville s’étend donc vers le sud le long de la route menant à Chiang Rai. Dans les années 1990, période de forte croissance de la ville liée à l’ouverture de la frontière, une nouvelle centralité confirmant ce tropisme est créée au sud de la ville, à 7 kilomètres de la frontière, avec l’ouverture d’une grande surface proche de la gare routière. Entre ces deux pôles, le bâti est relativement dense et se densifie durant cette période, surtout à proximité de la frontière et le long de la route, et est composé d’immeubles de 4 à 5 étages sur le modèle des compartiments chinois et de maisons individuelles. Le bâti est nettement plus lâche sur les axes secondaires (GIBB Ltd. & PAL Consultants Co. Ltd. 1999 : 100).

60Chiang Khong s’étend le long du fleuve, et est largement structurée par la route principale qui lui est parallèle. Le paysage architectural de Chiang Khong se caractérise par des maisons individuelles et des immeubles bas à vocation mixte (commerciale et résidentielle) sur le modèle du compartiment chinois. Le tissu urbain est relativement lâche, en particulier vers le nord de la ville et le long des rues secondaires.

61La ville de Mukdahan est quant à elle organisée le long du Mékong dont les quais ont été réaménagés au début des années 2000. Les temples et bâtiments administratifs se trouvent près du fleuve, ainsi que le marché Indochin reconstruit également au début des années 2000. L’embarcadère du ferry pour se rendre dans la ville de Savannakhet au Laos se trouve à proximité du marché. La ville présente deux axes d’urbanisation dans les années 1990 et 2000, l’un vers le sud et l’autre vers l’ouest. La construction d’une tour à vocation touristique au sud de la ville en 1996 marque symboliquement la croissance de la ville vers le sud. La partie nord-ouest de la ville se développe également avec la présence d’une grande surface en périphérie de ville, d’un nouveau marché et de la gare routière.

62L’organisation spatiale en termes de fonctions rend compte des acteurs présents qui contribuent à façonner le paysage urbain.

63Pour les quatre premiers mois de l’année 2010, la ville de Mae Sai concentre 45 % du total des flux commerciaux de la province, soit plus que Chiang Khong ou Chiang Saen (entretien au Department of Trade, Chiang Rai, 2010). La vocation commerciale de la ville tirée notamment de ce commerce transfrontalier se voit par la multiplication des fonctions commerciales (magasins, marchés fixes et étals temporaires) le long de la route principale à proximité de la frontière ; cette activité semble disparaître le soir, dès la fermeture de la frontière. Les travaux de Pitch Pongsawat insistent sur le rôle joué par la famille du premier maire de Mae Sai (1999 à 2003) dans l’aménagement de la ville (Pongsawat 2007 : 305) : rénovation du temple de la colline, construction du marché dit « chinois » à l’ouest de la frontière en 1999, construction d’immeubles sur la rue principale. La ville tire aussi une certaine célébrité de sa vente de pierres précieuses, dont les boutiques se trouvent le long de la route principale. Ce commerce est aux mains de Thaïlandais de la province de Chanthaburi, et son déclin les dernières années a eu pour conséquence l’émigration de près d’un millier de personnes (entretien avec la municipalité de Mae Sai). Près de la frontière, sur la route principale et à l’ouest le long de la rivière, on atteste aussi de la présence de constructions à fonction touristique, hôtels, guesthouses et restaurants.

64Dans le cas de Chiang Khong, la ville peut se dissocier en deux types de fonctions : dans la partie sud se trouvent les bâtiments résidentiels, commerciaux et administratifs ; dans la partie nord, à proximité de l’embarcadère menant à Houexay au Laos, le bâti est lâche et les activités sont consacrées au tourisme : hôtels, guesthouses, cafés internet et restaurants. En 1999, la ville ne comptait que six hôtels et guesthouses (GIBB Ltd. & PAL Consultants Co. Ltd 1999 : 73) ; ce chiffre a depuis largement augmenté pour atteindre plus d’une vingtaine d’établissements de toutes catégories. Des compagnies privées telles que Lanchang Easy Trip, présente à Chiang Khong et à Houexay, organisent des croisières sur le Mékong jusqu’à Luang Prabang au Laos, réutilisant l’ancienne route fluviale commerciale. En ce qui concerne le commerce transfrontalier, le port de Chiang Khong, situé au nord de la ville, est largement dépassé en termes de flux par celui de Chiang Saen, cette activité n’a donc peu de visibilité dans le paysage urbain.

65Dans le cas de Mukdahan, la ville semble davantage modelée par ses fonctions de capitale de province que par sa localisation frontalière. Les hôtels sont peu nombreux (17 en 2010, d’après le site de la municipalité), tous à capitaux thaïlandais (entretiens, 2010) et dispersés le long du fleuve et dans le centre nord-ouest de la ville. Le marché Indochin témoigne d’une fonction commerciale ancienne, mais ne présente pas l’effervescence du marché de Mae Sai.

66La mise en place des infrastructures dans le cadre du programme de la RGM a modifié l’organisation urbaine des trois villes en créant de nouvelles centralités et de nouveaux axes d’urbanisation.

67La construction de ponts transfrontaliers dans les dix dernières années constitue un point commun entre les trois villes, même si le mode et la hauteur des financements divergent, ainsi que la chronologie. Le second pont de Mae Sai, à quelques kilomètres à l’est du centre-ville, a été le premier à être achevé en janvier 2006 avec un financement thaïlandais ; pour le moment, le trafic y semble faible. L’année suivante marque l’ouverture du pont sur le Mékong entre Mukdahan et Savannakhet financé par un prêt de la coopération japonaise et localisé à 7 kilomètres au nord de la ville thaïlandaise. Enfin, dans le cas de Chiang Khong, trois sites avaient initialement été sélectionnés pour l’emplacement du pont : à 12 kilomètres au nord (Huay Garu), à 5 kilomètres au sud ou à 10 kilomètres au sud. Celui qui a finalement été retenu se trouve à 6 kilomètres au sud de la ville et les travaux ont commencé à l’été 2010, financés conjointement par les gouvernements chinois et thaïlandais.

68Les routes d’accès aux ponts ont été rénovées, et dans le cas de Mae Sai et Mukdahan, de nouvelles routes permettant son accès en contournant la ville (by-pass roads) ont été construites. Ces infrastructures de transport lourdes ont des conséquences fortes sur l’organisation spatiale des villes étudiées. Dans le cas de Mae Sai, l’espace situé en tête du nouveau pont est occupé par des infrastructures douanières et un dépôt de containers achevés en 2009. Au sud de ces infrastructures, le quartier résidentiel connaît une densification forte avec notamment la construction de lotissements, et la ville s’étend maintenant vers l’est. Cette nouvelle centralité s’accompagne d’une augmentation de la population et de la promotion administrative de ce quartier en municipalité (Thesaban Tambon Mae Sai Mittraphap). Dans le cas de Mukdahan, l’espace situé au nord-ouest de la ville, le long de la route d’accès au pont a également connu une densification. Il n’en est pas encore de même pour la route nord-sud longeant le fleuve ; quelques industries s’y sont implantées mais la majorité de l’espace est encore non bâtie. Le pont de Chiang Khong, dont la construction devrait s’achever fin 2012, peut également potentiellement créer un tropisme vers le sud. Des guesthouses et restaurants sont d’ailleurs déjà en construction sur la route près du site du futur pont. Cependant, dans le cas de Mukdahan et surtout de Mae Sai, la création de ces nouveaux centres ne s’accompagne pas, pour le moment, d’un délaissement des centres historiques. De nouvelles constructions y voient ainsi le jour, et derrière le marché à Mae Sai se trouve par exemple le chantier d’un futur complexe comprenant un hôtel et un centre commercial, le premier de ce type dans la ville, qui serait également financé par la famille de l’ancien maire (entretien avec la municipalité de Mae Sai). La question de l’articulation entre anciennes et nouvelles centralités sera néanmoins cruciale dans l’aménagement de ces villes, en particulier pour Chiang Khong.

Défis et potentialités pour ces villes frontalières

69Avec ces dynamiques contemporaines dont certaines sont liées au programme de la RGM, ces villes ont déjà connu des modifications et sont amenées à se transformer au cours des années à venir.

70À l’échelle urbaine, l’articulation des anciennes et nouvelles centralités ainsi que la préservation des anciens centres semblent être un défi pour les trois villes.

71À Mae Sai, l’extension de la ville à l’est pourrait permettre de désengorger le centre déjà très dense, d’après un entretien avec la nouvelle municipalité de Mae Sai Mittraphap. De plus, par sa dépendance au commerce frontalier, le niveau d’activité est largement lié au contexte du côté birman de la frontière, notamment à l’armée Wa (United Wa State Army, UWSA), qui contrôle beaucoup du commerce à Tachilek (Pongsawat 2007 : 306), et cette instabilité est un risque pour un développement urbain de long terme.

72Pour Chiang Khong, l’étude d’assistance technique mettait déjà en garde en 1999 contre une localisation du pont loin de la ville, qui risquerait de lui être désavantageuse en la coupant des réseaux de transport (GIBB Ltd. et PAL Consultants Co. Ltd 1999 : 93). La présence de chantiers et de constructions (on parle notamment d’un hôtel de luxe chinois en tête de pont) peut laisser penser qu’un nouveau centre y sera développé, d’autant plus si la zone économique, prévue également à proximité du pont, s’y développe rapidement.

73Dans le cas de Mukdahan, certains officiels ont pu exprimer leurs craintes quant à une désertion du centre au profit de la partie nord-ouest de la ville, la nouvelle route permettant de contourner la ville pour arriver au pont ; suivant cette idée, certains ont même ajouté que les touristes pourraient passer de Khon Kaen au Laos, voire même au Viêt Nam, sans s’arrêter à Mukdahan, qui ne profiterait donc que très peu des retombées du corridor est-ouest.

74Cette crainte d’un effet « tunnel », qui peut se retrouver dans le cas de nombreuses villes frontalières, pose la question de leur insertion dans la hiérarchie urbaine provinciale, nationale et régionale. En effet, à l’échelle de la province de Chiang Rai par exemple, Mae Sai et Chiang Khong se retrouvent en concurrence dans la captation des flux de commerce du corridor nord-sud. Jusqu’à présent, en l’absence de pont à Chiang Khong, les routes terrestres via Mae Sai ou fluviales par Chiang Saen semblaient être préférées. Avec le pont, et en raison de la moindre stabilité à la frontière Thaïlande-Myanmar, il est possible d’émettre l’hypothèse d’un renversement de situation, qui pourrait entraîner un déclin relatif de Mae Sai au profit de Chiang Khong. La question sera pour la municipalité de savoir si la ville est équipée pour faire face à cette augmentation possible des flux.

75Cet effet de concurrence peut se retrouver pour Mukdahan, avec deux autres villes thaïlandaises de la région nord-est : Khon Kaen, sur le corridor est-ouest mais surtout capitale régionale, et Nakhon Phanom. En effet, des infrastructures sont planifiées pour Khon Kaen, dont un port sec (Khon Kaen Inland Container Depot, DTP, 2009). Ces infrastructures pourraient faire double emploi avec celles prévues à Mukdahan. De plus, si Mukdahan connaît actuellement un blocage dans la mise en place de sa zone économique, il n’en est pas de même pour son doublet Savannakhet, et les chiffres du Board of Investment montraient que les investissements étaient plus nombreux à Khon Kaen qu’à Mukdahan (sur la période 2008-2010, Mukdahan n’a reçu que deux projets supplémentaires, l’un thaï et chinois, l’autre thaïlandais, BOI 2011). Enfin, toujours à l’échelle provinciale, la construction d’un nouveau pont sur le Mékong reliant Nakhon Phanom à Thakhek pose la question de savoir si cet itinéraire parallèle et peu éloigné ne sera pas préféré à celui de Mukdahan-Savannakhet.

76Malgré une planification importante et des moyens déployés par le gouvernement thaïlandais, d’autres facteurs forts influent sur le possible développement des trois villes. Le nouveau pont à Chiang Khong, la dépendance à l’égard de l’économie transfrontalière souvent illégale à Mae Sai et la présence du secteur privé pour potentialiser la vocation industrielle de Mukdahan, sont autant d’incertitudes et de défis pour les trois villes étudiées.

77Les villes frontalières thaïlandaises ont donc fait l’objet au cours des vingt dernières années d’une planification du gouvernement thaïlandais. Si la priorité a été donnée à celles situées sur les corridors de la RGM, qui peuvent à la fois recevoir plus de financements dans ce cadre mais également justifier ces investissements par une augmentation de leurs flux transfrontaliers, l’ensemble des villes de l’échantillon retenu ont bénéficié de ces projets.

78Cependant, les villes frontalières thaïlandaises ne sauraient former un type urbain homogène, en raison de différenciations de leur place dans la hiérarchie urbaine nationale ou le montant des budgets investis, mais aussi dans leur rapport à la frontière et dans la nature et le volume des flux transfrontaliers qui en découlent. Certaines villes commencent à s’internationaliser avec l’arrivée d’investissements étrangers, mais cette dynamique reste faible et ne semble pas spécifique à leur qualité de villes frontalières. Si la planification des zones frontalières reste, comme le montrent les travaux de Dennis Arnold (2010) sous le contrôle du gouvernement central, le jeu des acteurs locaux et privés aux stratégies parfois différentes hypothèquent la réussite ou du moins les délais de réussite de la planification. En effet, les études de cas montrent que si les infrastructures permettant un développement fondé sur l’industrie et le commerce ont pu être mises en place, l’arrivée des acteurs privés conditionne le changement d’échelle de ces villes voulu par la BAD et le gouvernement thaïlandais. Ces villes frontalières restent pour le moment encore des villes locales, relais des capitales provinciales ou régionales, ou tournées vers l’espace frontalier limitrophe.

79Une approche comparative avec les villes frontalières laotiennes, où l’État joue un rôle encore plus fort, montre que celles-ci semblent se transformer plus rapidement, en tout cas en ce qui concerne Savannakhet (en face de Mukdahan) et Pakse (en face d’Ubon Ratchathani). Cela tient peut-être également au fait que ces villes non seulement sont des villes frontalières, mais aussi des villes secondaires dans la hiérarchie urbaine nationale, et non des petites villes comme leurs doublets thaïlandais. La stratégie du gouvernement thaïlandais prévoit de faire des villes frontalières des villes de premier (Mukdahan et Ubon Ratchathani) ou second rang (Mae Sai, Nakhon Phanom, Nong Khai, Aranyaprathet) à l’horizon 2057 (2600 dans le calendrier bouddhiste, DTP 2009 : 62) ; pour arriver à cet objectif, une intensification contrôlée des flux allant de pair avec une collaboration plus forte avec les acteurs locaux et privés semble nécessaire. Enfin, il apparaît que l’intégration transfrontalière, si elle est facilitée par des accords intergouvernementaux, se fait surtout par des flux plus que par des politiques locales communes. Ainsi, dans le cas de l’émergence de systèmes urbains transfrontaliers partageant par exemple des flux de main-d’œuvre, de capitaux ou encore la maintenance d’infrastructures de transport partagées, une collaboration entre municipalités, pour le moment inexistante, est à créer.

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Notes

1 Les villes identifiées sont les suivantes : Nong Khai, Chong Mek, Mukdahan et Nakhon Phanom pour la région nord-est et frontalières avec le Laos ; Huay Khon, Mae Sai, Mae Suaj, Chiang Khong et Chiang Saen pour la région nord, frontalières avec le Laos et le Myanmar ; Aranyaprathet à l’est, frontalière avec le Cambodge ; et Sadao, Padang Besar, Sungai Kolok et Betong pour la région sud, frontalières avec la Malaysia (NESDB, 1999)

2 Par exemple l’initiative du IMT-GT (Indonesia-Malaysia-Thailand Growth Triangle), fondée en 1993, n’englobe que les 14 provinces du sud de la Thaïlande. D’autres programmes concernent l’intégralité de son territoire. C’est le cas de l’ACMECS (Ayeyawady-Chao Praya-Mekong Economic Cooperation), fondée en 2003 ou de la BIMSTEC (Bay of Bengal Initiative for Multisectoral Technical and Economic Cooperation) fondée en 2006.

3 Cependant, l’idée selon laquelle l’Asie du Sud-Est continentale serait passée d’une région cloisonnée aux frontières fermées à un espace de régionalisme ouvert reposant sur la libre cir-culation des flux tel que le caractérise la BAD est contestée par de nombreux auteurs utilisant différents types d’arguments. Christian Taillard (2007) montre par exemple que les corridors de développement planifiés par la BAD réactivent des circuits préexistants en reprenant le tracé de routes caravanières précoloniales ; les flux transfrontaliers n’ont de plus jamais été totalement interrompus, même lorsque les frontières étaient fermées, comme le montre par exemple Andrew Walker (1999) à propos de la frontière Thaïlande-Laos ; enfin, Holly High (2010) critique la validité de l’ouverture actuelle en soulignant que si les flux de produits et de capitaux sont encouragés, les mouvements de personnes restent eux largement contrôlés et la mobilité des plus pauvres (« mobility of the marginals ») fortement entravée.

4 Sept secteurs de coopération ont été identifiés : transport, énergie, télécommunications, environnement, ressources humaines, commerce et investissements, tourisme (ADB 1998).

5 Des ponts du même type ont également été construits entre la Thaïlande et la Malaysia, notamment sous le programme IMT-GT, comme en 2004 entre Bukit Bunga et Buketa.

6 Prévu initialement dans le district de Chiang Saen, le projet a rencontré l’opposition d’associations locales environnementales, qui sont également fortes dans le district de Chiang Khong (entretien à la Chambre de commerce de Chiang Rai, 2010). Le site de la zone économique spéciale de Chiang Rai est prévu à proximité du pont de Chiang Khong, au sud de la ville.

7 La hiérarchie urbaine thaïlandaise se classe en termes de population selon 3 paliers (NESDB) : les petites villes, de moins de 100 000 habitants ; les villes moyennes, de 100 000 à 300 000 habitants, et les grandes villes, dont la population est supérieure à 300 000 habitants. Si les pôles régionaux mis en valeur dans les années 1980 sont des villes moyennes, les villes frontalières de l’échantillon sont dans l’ensemble des petites villes (à l’exception d’Ubon Ratchathani, qui est cependant à la fois ville frontalière et pôle régional).

8 Il y a 77 provinces en Thaïlande depuis août 2010, la dernière étant Bueng Kan ; le classement de 2009 s’applique en revanche encore aux 76 provinces.

9 Le terme de « doublet urbain » sera utilisé ici malgré des limites que possède également celui de « villes frontières dupliquées » : si cette expression rend bien compte de la proximité géographique de ces villes situées de part et d’autre d’une frontière internationale, elle implique une similarité des villes et exclut de fait un éventuel rapport de force. En effet, si ce terme a été développé au regard des villes situées de part et d’autre de la frontière États-Unis-Mexique, de nombreux travaux insistent sur le fait que l’interconnexion croissante attendue du fait des relations économiques fortes à l’échelle locale s’avère ambiguë dans la réalité (Poschet El Moudden 2006 : 24). Des villes frontières dupliquées peuvent ainsi entretenir une étroite coopération et de fortes interactions en termes de gouvernance, par les mouvements migratoires ou les activités économiques. Elles peuvent également entretenir davantage de rapports avec leur environnement rural respectif et ne collaborer que de manière épisodique ou rare. Sera retenue ici une définition géographique : le doublet urbain est le centre urbain situé en face de la ville frontalière considérée et de l’autre côté de la frontière internationale.

10 Par exemple, la ville d’Ubon Ratchathani faisait partie jusqu’en 1814 du Royaume laotien de Champassak, qui prêtait allégeance au Siam. Savannakhet, située face à Mukdahan, faisait quant à elle partie du territoire du Siam jusqu’à 1893, date à laquelle le Siam céda la rive est du Mékong à la France, puissance coloniale au Laos. Dans le cas des villes du Triangle d’or, les interactions sont également anciennes, comme le montrent les travaux de Walker (1999).

11 La frontière et/ou le poste-frontière seront fermés plusieurs fois entre 1994 et 2006 pour des durées variables et à l’initiative des gouvernements nationaux. En 1994 le gouvernement birman décide de fermer le poste-frontière en raison d’une attaque de la Mong Tai Army (MTA) pendant presqu’un an. Il est de nouveau fermé en 1998 à la suite de l’assassinat d’un officier des services secrets birmans à Mae Sai, de l’anniversaire de la mort d’Aung San et d’un désaccord sur les articles pouvant être importés de Thaïlande. Nouvelle fermeture de deux mois en 1999 consécutive à la prise d’otage de l’ambassade de Birmanie en Thaïlande par des étudiants birmans armés. De février à juin 2001, c’est cette fois le gouvernement thaïlandais qui ferme la frontière en raison d’affrontements entre l’armée birmane et l’armée shan mettant en danger la sécurité des habitants de Mae Sai et de Mae Fah Luang. De mai à octobre 2002, le gouvernement birman accuse la Thaïlande de soutenir la rébellion shan, et ferme le poste-frontière en raison de conflits entre l’armée birmane et l’armée Wa à Tachilek. En mai 2003, le poste est fermé une journée à la suite de l’explosion de 4 bombes dans la nuit à Tachilek. L’armée Wa est accusée. Enfin, en septembre 2006, la Thaïlande ferme la majorité de ses postes frontière à la suite du coup d’État (Pongsawat 2007).

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Table des illustrations

Titre Fig. 1 : Corridors de la RGM et villes frontalières sélectionnées
Crédits Source : d’après la Banque Asiatique de Développement.
URL http://moussons.revues.org/docannexe/image/682/img-1.png
Fichier image/png, 320k
Titre Fig. 2 : La vision thaïlandaise du développement des zones frontalières
Crédits Source : Krainara (2008 : 10).
URL http://moussons.revues.org/docannexe/image/682/img-2.png
Fichier image/png, 326k
Titre Tableau 1 : Projets et réalisations pour les provinces frontalières intégrées au programme de la RGM
URL http://moussons.revues.org/docannexe/image/682/img-3.png
Fichier image/png, 713k
Titre Tableau 2 : Population urbaine et indicateurs économiques provinciaux
Légende Note : Les populations des villes frontalières sont des estimations réalisées en additionnant les populations urbaines (« municipal area ») des districts faisant partie de l’aire urbaine de la ville considérée. Différents auteurs signalent en outre une sous-estimation de la population de ces villes qui comptent une part variable mais importante de migrants du pays frontalier souvent non enregistrée.
Crédits Source : NSO, 2000, 2010, Provincial Statistics.
URL http://moussons.revues.org/docannexe/image/682/img-4.png
Fichier image/png, 597k
Titre Tableau 3 : Flux de commerce et de personnes aux postes-frontières de l’échantillon
Légende Notes : Les données sont à considérer avec précaution car elles sont d’une part difficiles à obtenir auprès des douanes et de l’immigration et ne concordent pas forcément ; d’autre part, elles ne prennent pas en compte le commerce informel et les flux de personnes et de produits qui ne passent pas par le poste-frontière officiel. Ces chiffres donnent donc davantage des ordres de grandeur. Pour Chiang Saen, le commerce se fait par le Mékong ; ont été pris en compte ici les échanges avec le Myanmar, le Laos mais aussi la Chine, ce qui explique ce chiffre élevé.
Crédits Source : D’après Tsuneishi (2008).
URL http://moussons.revues.org/docannexe/image/682/img-5.png
Fichier image/png, 588k
Titre Fig. 4 : Comparaison des aires urbaines de Mae Sai, Chiang Khong et Mukdahan
URL http://moussons.revues.org/docannexe/image/682/img-6.png
Fichier image/png, 1,3M
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Pour citer cet article

Référence papier

Elsa Lainé, « Les villes frontalières thaïlandaises dans la régionalisation », Moussons, 18 | 2011, 51-75.

Référence électronique

Elsa Lainé, « Les villes frontalières thaïlandaises dans la régionalisation », Moussons [En ligne], 18 | 2011, mis en ligne le 02 avril 2013, consulté le 23 mars 2017. URL : http://moussons.revues.org/682 ; DOI : 10.4000/moussons.682

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Auteur

Elsa Lainé

Elsa Xuân Lainé est diplômée de Sciences Po Paris, de l’École Nationale Supérieure d’Architecture de Paris la Villette et de l’AIT (Asian Institute of Technology) de Bangkok et est actuellement doctorante en géographie et chargée de cours à l’INALCO, Paris. Ses recherches portent sur les villes frontalières thaïlandaises et laotiennes dans la régionalisation, et sur leur fonctionnement en doublets urbains. Les terrains effectués pour cette thèse ont eu lieu entre 2007 et 2010, et ont bénéficié de l’appui de l’université de Chiang Mai, d’Ubon Ratchathani et de l’AIT en Thaïlande et du NERI (National Economic Research Institute) au Laos.

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